El Financiamiento de las Organizaciones Políticas en el Perú
Introducción
Las democracias modernas necesitan recursos para
mantener partidos políticos fuertes, debidamente institucionalizados y
formadores permanentes de su militancia y la ciudadanía en general, por lo que,
se requiere algunos factores adecuados a las necesidades actuales para
organizar una competencia política abierta y comunicarse con los ciudadanos.
Los recursos propios de los candidatos, los fondos recaudados por los partidos
y las donaciones de ciudadanos y empresas, así como distintas formas de
subsidio público, son fuentes importantes para el funcionamiento de los
partidos políticos.
Hay muchos factores cruciales
para el funcionamiento de una democracia: la libertad política, la
participación popular y el comportamiento responsable de los grupos de élite
son solo algunos. Un aspecto que siempre será importante es el papel que el
dinero juega en la esfera política. Las razones de ello son complejas. El
dinero es necesario para la democracia incluyente y la gobernanza eficaz,
permitiendo a candidatos y partidos llegar a los electores y la construcción de
organizaciones con plataformas políticas a largo plazo. Sin embargo, también
puede llevar a los políticos a escuchar a sus donantes y no a sus electores y
al otorgamiento de contratos públicos no a la empresa con la mejor oferta sino
a la que proporcionó mayor cantidad de dinero durante la última campaña
electoral.
Debe comprenderse entonces,
que el aporte de dinero a partidos y candidatos es una inversión en la
democracia. El costo de la democracia es un género más amplio y, a veces, más
abstracto.
I.- Financiamiento Público a los
Partidos Políticos
Ciertamente en elecciones un partido necesita, según el
financiamiento promedio de América Latina, diez veces más que en un año donde
no las hay. Y, según los cálculos de la propia ley de partidos, se les debería
entregar en un periodo de 5 años -porque así está señalado en la ley- 60
millones de nuevos soles, es decir, 12 millones por año, 1 millón por mes. Es
poco dinero, el menor monto de toda América Latina (Fernando Tuesta Soldevilla,
Profesor de Ciencias Políticas)
El financiamiento estatal comprende tres categorías básicas de
subvención:
- Subsidios directos (fondos públicos
desembolsados a partidos y candidatos de acuerdo con un procedimiento
definido por ley).
- Subsidios indirectos (subvenciones en
especie, como el acceso a los medios de comunicación).
- Subsidios específicos (fondos que se
otorgan a organizaciones relacionadas con los partidos o controladas por
ellos, tales como las fracciones legislativas o sus institutos de
investigación).
Uno de los beneficios del financiamiento estatal, es que
disminuye la dependencia de los actores políticos respecto de los grandes
donantes privados, crear condiciones económicas equitativas para las diferentes
opciones políticas y fortalecer la institucionalización de las organizaciones
partidarias.
1) El Financiamiento Público Directo
La más relevante de estas categorías es, sin duda, la de
subsidios directos. En rigor, la adopción de subvenciones directas configura la
tendencia quizá más importante en materia de financiamiento político. Desde su
temprana adopción en Uruguay (1928) y, sobre todo, durante las últimas cinco
décadas, los subsidios directos han sido introducidos en más de ciento diez
países. En Perú se regula el financiamiento público directo pero no se cumple
en la práctica.
La Ley de Partidos Políticos aprobó en sus regulaciones finales
que a partir del año 2007el estado peruano financie a los partidos políticos,
por lo que se puede afirmar que en el Perú está previsto el financiamiento
directo para los partidos políticos. Sin embargo, que el financiamiento público
directo se encuentra previsto en una ley no ha garantizado que, en efecto, el
dinero público haya llegado a los partidos políticos. La LPP previó que
aquellos partidos que cuenten con representantes ante el Congreso de la
República en las últimas elecciones generales, se le asigne el 0.1% de la
Unidad Impositiva Tributaria por cada voto emitido. La ONPE para el quinquenio
2007-2011, solicitó S/. 49 724 592, 00 (unos US $15 896 608 de dólares); y,
para el quinquenio 2012-2017, la cantidad de S/. 6 125 828, 40 (unos US$ 22 792
2001 de dólares). Pero el financiamiento no fue asignado por el Ministerio de
Economía y Finanzas, por lo que, a pesar de estar previsto en la fórmula legal
los recursos públicos presupuestales, no se asignan hasta la fecha y ello bajo
el sustento de que en la Tercera Disposición Transitoria de la Ley de Partidos
Políticos, se establece que se otorgará el financiamiento público directo, “con
arreglo a las previsiones presupuestarias para tales efectos y a las
posibilidades de la economía nacional”, deviniendo tal regulación de
financiamiento público directo en letra muerta.
No se tiene en cuenta que el financiamiento público es de suma
importancia, en principio porque le posibilitará a los partidos políticos
cubrir con sus gastos ordinarios de funcionamiento. Ello incluye la adquisición
de un software contable, la legalización de todos los libros contables,
laborales y de actas, el pago de alquiler del local, la compra de bienes y
servicios de funcionamiento, y las remuneraciones del tesorero y del contador,
así como el pago de los servicios básicos, que incluya el internet.
Como producto de las acciones de supervisión y control, la ONPE
ha detectado que una gran cantidad de organizaciones políticas no cuenta con
los elementos mencionados. El tesorero o contador suelen ser miembros de la
organización política que en sus tiempos libres, o compartiendo las
obligaciones particulares que poseen, llevan la contabilidad y las cuentas
financieras de la organización. En menor grado se ha detectado que las
organizaciones políticas no cuentan con libros, o no abren cuentas ene le
sistema financiero, funcionando a nivel de ingresos de dinero en efectivo por
la caja chica.
El financiamiento público directo también es importante porque
se podrá utilizar para la formación de líderes políticos, la capacitación de
los miembros de la organización política y la investigación a favor de la
comunidad; permite además, dotar de nuevos conocimientos, tendencias,
experiencias y otras formas de adquirir mayor y mejor conocimiento, tanto para
los líderes consolidados, como para los nuevos mandos dirigenciales, redunda en
la forma en que se plantean propuestas políticas, dándoles enfoques renovados y
exponiendo experiencias exitosas. Lo más importante del financiamiento público
directo es la posibilidad de investigar sobre las necesidades de la
colectividad, del propio pueblo. Los planes de gobierno deben contener
propuestas de solución a las necesidades o limitaciones de los ciudadanos y
ciudadanas; es decir, contar con la información necesaria para proponer una
solución al objeto.
2) El Financiamiento Público Indirecto
El Financiamiento Público indirecto se otorga y se materializa
en dos frentes. El primero es la Franja Electoral; el segundo, los Espacios en
Periodos No Electorales. En ambos casos, es la asignación de espacios en medios
de comunicación, ya sea de estén a cargo de empresas privadas o en los medios
de propiedades del Estado.
La Franja Electoral es la compra de espacios en televisión y en
radio por parte de la ONPE, y que se asigna a las organizaciones políticas y en
el periodo previsto en una ley.
La Franja Electoral para Elecciones Generales se otorga a los
partidos políticos, desde los 30 días hasta los 2 días previos a la elección,
entre 19 y 22 horas. La mitas se distribuye equitativamente y la otra mitad
proporcionalmente a la representación con la que cuenta el partido político en
el Congreso de la República (art. 37 y 38 de la LPP). Durante el mismo periodo,
los partidos políticos, alianzas electorales y movimientos regionales tendrán
acceso a la Franja Electoral regional. No existe franja electoral para las
organizaciones políticas locales de tipo provincial o distrital, por cuanto el
alcance legal de la franja electoral no se extiende a las elecciones
municipales.
Los espacios en periodos no electorales benefician a los
partidos políticos que tienen representación en el Congreso de la República. Se
emiten durante los periodos fuera de los procesos electorales, a razón de 5
minutos mensuales en medios de comunicación de propiedad del Estado.
Una última expresión del financiamiento público indirecto es la
intervención que tiene el Estado en las tarifas que los medios de comunicación
privada publican para que las organizaciones políticas contraten publicidad, en
igualdad de condiciones. Estas tarifas no pueden ser superiores a las tarifas
promedio efectivamente cobradas por la difusión de publicidad comercial. No
obstante la existencia de esta disposición, los medios de comunicación privados
tienen a su alcance la negociación de las tarifas en forma corporativa, o la
variación de éstas, dependiendo de los horarios y las fechas de emisión. No
existe un régimen sancionador en caso la disposición sea incumplida.
El gasto realizado para la Franja Electoral nacional para las
Elecciones Generales de 2006 fue de S/. 19’485,467 aproximadamente; y para las
Elecciones Generales de 2011 fue de S/.24’043,033 aproximadamente. Para la
Franja Electoral Regional, el proceso electoral del 2010 fue de S/.26’882,212
aproximadamente; y para las del 2014 de S/. 32’702,464 aproximadamente.
II.- Financiamiento Privado
En el Perú el financiamiento
privado proviene de los propios militantes de los partidos políticos, empresas
o personas que financian a los partidos, estos últimos principalmente en épocas
electorales. Incluso es de conocimiento popular que algunos candidatos pagan
por tener mejores lugares en las listas electorales, sin embargo, el dinero
bajo ninguna circunstancia debería sustituir a la política, puesto que, como
consecuencia, ésta se debilita.
A lo largo de la historia del
financiamiento privado se ha visto en América Latina que los medios de
comunicación privados tratan de obtener algún tipo de beneficio de los partidos
políticos, a través de tarifas diferenciadas (o incluso de forma gratuita) que
ofrecen a los partidos y a los candidatos, deviniendo en un crucial donante en
especie –acaso el mayor de todos-. Algunos países como Uruguay, Costa Rica,
Guatemala y México, entre otros, han sido debidamente documentados no sólo como
situaciones de potencial colusión entre los propietarios de los medios y los
funcionarios encargados de regular las frecuencias del espectro
electromagnético, sino también como instancias de palpable inquietud por el
acceso diferenciado a los medios impuesto a candidatos y partidos durante las
campañas electorales.
Es un tema que debe ser
controlado de forma muy minuciosa,
partiendo en principio que su origen, evidentemente, debe provenir
siempre de dinero lícito. Lógicamente el financiamiento que provenga de
negocios ilícitos como el narcotráfico, la minería ilegal y otras actividades
ilegales le hacen daño al sistema político, pues mediante éstos se trata de
influir en los procesos políticos con el fin de facilitar otras actividades
ilegales y buscando impunidad.
Durante la campaña electoral
regional o municipal, las organizaciones políticas dependen casi en su
totalidad del financiamiento privado. Sin embargo, en las visitas de
supervisión y control que hace la ONPE se ha podido establecer que son los
precandidatos o los candidatos quienes realizan el gasto de la campaña
electoral directamente, contraviniendo la disposición legal que señala que
cualquier aportación se canaliza a través del tesorero de la organización
política.
En efecto, el Financiamiento
Privado es aquel constituido por las aportaciones en dinero o las donaciones en
bienes o en servicios, efectuados por ciudadanas o ciudadanos, o por personas
jurídicas u organizaciones del sector privado, que no se encuentren
expresamente prohibidos por la Ley. Constituye la principal área de trabajo de
la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE.
Las aportaciones pueden ser:
a) Cuotas o aportes en dinero o en especie,
proveniente de sus afiliados hasta por un aporte individual máximo de 60
Unidades Impositivas Tributarias (hasta
S/. 228,000.00) en un ejercicio presupuestal anual;
b) Ingresos originados por actividades proselitistas
de las organizaciones políticas, que no excedan en su conjunto de un máximo de
30 Unidades Impositivas Tributarias
(hasta S/. 114,000.00) al año;
c) Rendimiento procedentes del patrimonio de las
organizaciones políticas;
d) Créditos permitidos por la normatividad vigente;
e) Legados que reciban.
Los ingresos prohibidos son
aquellas fuentes que se encuentran impedidas de percepción. Estos ingresos son
los provenientes desde las siguientes fuentes:
a) Fondos provenientes de las entidades públicas o de
las empresas de propiedad del Estado o con participación de su accionariado;
b) Fondos provenientes de entidades religiosas;
c) Fondos provenientes de partidos políticos o de
agencias de gobiernos extranjeros (salvo que sean aportes para formación,
capacitación e investigación);
d) Donaciones realizadas a los candidatos sin
conocimiento de sus organizaciones políticas;
e) Cualquier ingreso no declarado a la ONPE por las
organizaciones políticas, se presume de fuente prohibida.
III.- Controles al Financiamiento de los
Partidos Políticos
Los controles más extendidos
pesan, como es de esperar, sobre las donaciones políticas privadas. Casi todas
las democracias restringen el uso de, al menos, diversos tipos de donaciones
privadas, aunque con niveles de intensidad muy dispares. Mientras algunos
países, como en el caso peruano, simplemente imponen un límite a los montos de
las contribuciones, en la mayoría de los casos las democracias modernas
prohíben absolutamente el uso de algunas fuentes de financiamiento, que es
generalmente sobre las donaciones foráneas (prohibida en más de treinta países)
y sobre ciertos tipos de donaciones corporativas, típicamente aquellas de
empresas estatales o de firmas beneficiarias de contratos o licencias otorgadas
por el Estado
Así, como se tiene señalado,
la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) es el organismo encargado
por la Ley de Partidos Políticos (LPP), de supervisar el financiamiento de las
organizaciones políticas, organismo que ha venido cumpliendo a lo largo de
estos años un rol esforzado pero que, al mismo tiempo, no termina de enfocar
suficientemente la labor de supervisión sobre el tema de financiamiento, ello
debido, entre otras coas, porque le faltan herramientas legales.
Existe la obligación de
rendición de cuentas de los aportes que se hace a un partido político, debiendo
entregarse un informe financiero en el plazo de 6 meses desde el cierre del
ejercicio anual. La Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE
puede requerir también (en la práctica siempre lo hace) la relación de
aportantes, con importe, nombres y direcciones (Art. 34 y 35 de la LPP). La
citada Gerencia se pronunciará sobre el informe en 8 meses desde la recepción
(Art. 34 de la LPP).
IV.- Principales Propuestas para la reforma del financiamiento en el Perú:
- Financiamiento Público
Directo:
La entrega efectiva del financiamiento público
directo, sin condicionamiento (como el hoy existente, “con arreglo a las
previsiones presupuestarias para tales efectos, y a las posibilidades de la
economía nacional”, en la tercera disposición transitoria de la Ley de Partidos
Políticos).
- Financiamiento Público
Indirecto:
Se plantea la participación de los organismos
electorales en los procesos de democracia interna de las organizaciones
políticas como modo indirecto de otorgarles financiamiento, ya que los costos
de elaborar padrón, organizar elección, fiscalizar u resolver controversias
serías asumidos por el Estado (a través de los organismos electorales, vale
decir, JNE, ONPE y RENIEC), y no por las organización políticas.
- Financiamiento Privado
Ø
Aportes bancarizados, cuando
éstos superar determinado monto (1 UIT)
Ø
Catálogo de infracciones
graduadas y sanciones correlativas.
Ø
Imposición efectiva de
sanciones y potestad coactiva para su cobro. Una importante sanción constituye
la originada por la presentación de informe de rendición de cuentas.
Ø
Incluir además de las
sanciones pecuniarias, también sanciones políticas. La sanción política central
vendría a ser la suspensión de inscripción mientras no presente informe de
rendición de cuentas. Si los periodos de suspensión llegan a sumar 1 año, se
cancela la inscripción.
V.- Conclusiones
·
En
todo el mundo, los escándalos sobre dinero y política ilustran que se infringen
las leyes y se utilizan vacíos legales. En otras situaciones, los gobiernos
pueden abusar de las regulaciones para promover sus propios objetivos, por
ello, se deben tener reglas muy claras que cumplir y establecer sanciones que
estimulen la transparencia. Algunas posibles alternativas podría ser el financiamiento
de las áreas contables y de auditoría externa de los partidos para promover
rendiciones transparentes u otros mecanismos graduales que no estén
directamente relacionados con las campañas electorales, fondos con los que se
debería fortalecer las bases partidarias y por consecuencia el sistema
político.
·
Consciente
de las influencias potencialmente negativas del dinero en la política, la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) hace un
llamamiento a todos los países a adoptar "medidas legislativas y
administrativas apropiadas… para aumentar la transparencia respecto de la
financiación de candidaturas a cargos públicos electivos y, cuando proceda,
respecto de la financiación de los partidos políticos" (Art. 7,3). Para
ello, países de todo el mundo han introducido diversas disposiciones que
limitan quién y cuánto puede aportar a los partidos políticos y candidatos
electorales, cómo se pueden utilizar estos fondos, cómo tienen los actores que
informar sobre sus finanzas, y cómo debe alcanzarse la supervisión y el
cumplimiento de la ley.
·
Es
necesario cuestionarse como Estado que rol se quiere que cumplan instituciones
como la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) o el Jurado Nacional de
Elecciones (JNE), para que puedan premiar mediante estímulos la transparencia y
buenas prácticas de los partidos políticos y reprender a los partidos políticos
de una manera seria y proporcional a sus faltas.
·
Regulaciones
claras del financiamiento político y, sobre todo, de la fiscalización efectiva
de éste, incluyendo el financiamiento público, son parte de reformas
institucionales vistas como condición de la consolidación de la democracia;
reformas que deberán apuntar a garantizar la realización de los aportes
necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones básicas de los
partidos políticos en la arquitectura de la democracia, previendo al mismo
tiempo los riesgos asociados al financiamiento de la política.
·
El
desafío está, pues, en lograr un esquema de financiamiento de partidos y elecciones
que no arriesgue los valores básicos de la democracia: la igualdad de los
ciudadanos, la libertad de los electores
y la autonomía de los elegidos. Aunque el dinero sea necesario e inherente a la
acción política, no puede ser la razón determinante de las decisiones. En tal
caso el principio de “un ciudadano, un voto” se vería debilitado o eliminado.
Aún más, una desviación patológica indeseable consiste en lograr que el
ciudadano vote en función de los bienes que recibe del candidato; este fenómeno,
el clientelismo, socava la esencia de la democracia.
VI.- Bibliografía
Libros y revistas
·
ADRIANZÉN, A. “Democracia
y partidos en el Perú”, Pretextos, Lima, núms. 3-4, 1992.
·
CASTILLO, Pilar y ZOVATTO, Daniel. La Financiación de la Política en Iberoamérica, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, Centro de Asesoría y Promoción Electoral,
San José, 1998.
·
GONZÁLEZ, Santiago. La
Financiación de los Partidos Políticos, Dykinson, S.L. Madrid, 1995.
·
GUTIERREZ,
Pablo y ZOVATTO, Daniel. Financiamiento
de los Partidos Políticos en América latina, Instituto Internacional para
la Democracia y la Asistencia Electoral, Primera Edición, México, 2011.
·
TUESTA
SOLDEVILLA, Fernando. “Perú: sistema
electoral y fragmentación partidaria”, Sistemas electorales en la Región
Andina; mecanismos, efectos y reformas, Bogotá, Parlamento Andino, UPD-OEA,
1999.
·
Ley
de Partidos Políticos.
Páginas webb
- http://pdba.georgetown.edu/Parties/Peru/Leyes/regulacionjuridica.pdf
- http://blog.pucp.edu.pe/blog/fernandotuesta/2012/03/29/el-financiamiento-de-los-partidos/
- https://www.oas.org/es/sap/docs/deco/financiamiento_partidos_s.pdf
- https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3168/15.pdf
[1] El doctor Fernando Rodríguez Patrón, Director
del Registro de Organizaciones Políticas del JNE, considera al respecto que el
financiamiento público es absolutamente necesario. La Ley N.° 30414 ya lo ha
contemplado y será efectivo desde el año 2017. Entrevista realizada el 09 de
noviembre de 2016. Además opinó al respecto que “un sistema de financiamiento
público directo hacia los partidos, negado hasta hoy, que cuente con una
adecuada supervisión, llevada a cabo por tecnócratas que actúen de manera
proactiva y no adormilada y que cuente además con reglas claras y eficientes,
no debería ser otro caso de pensamiento ilusorio sino por el contrario, podría
constituir la piedra angular que dé inicio a un proceso germinativo tendiente a
fortalecer el sistema de partidos en el país. Ahora bien, si contamos con un
sistema de incentivos, como es el financiamiento público directo a los partidos
políticos, este incentivo debe ir de la mano con un sistema regulatorio
eficiente, que garantice que el financiamiento se destine a los fines propios
que persigue la Ley de Partidos Políticos que ciertamente van más allá de la
apertura de locales partidarios, pues su espectro puede ampliarse, por ejemplo,
a la capacitación de cuadros dirigenciales o a la investigación”. Rodríguez,
Fernando, “Financiamiento de Partidos Políticos” Revista Jurídica Thompson
Reuters (Gaceta Jurídica), febrero del año 2013.
[2] Propuestas que a la fecha han sido remitidas a
la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la república y que se
están trabajando con los congresistas de diversas bancadas.
[4] Está consignado en el Reglamento de ONPE sobre
la materia, pero la ley lo habría exigible en mayor medida y más si al
establecerlo como obligatorio, se genera una sanción correlativa por el
incumplimiento.
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